2011年09月13日08:38 中國青年報

    不滿汽車尾号“限行令”、認爲政府的“征地批複”不合法、公務員(yuán)不服人事獎懲決定、學生質疑學校“不授予學位”……這些在現(xiàn)行《行政複議(yì)法》下可能得不到受理的争議(yì)，未來一兩年内有望“狀告有門”。

　　目前，國務院法制辦正在考慮擴大《行政複議(yì)法》的受案範圍。國務院法制辦副主任郜風濤近日提出，準确界定“具體行政行爲”，考慮将全部抽象行政行爲、行政機關的内部行政行爲、“公法人”行爲、事故責任認定等行爲納入行政複議(yì)範圍，并加大對“行政不作爲”争議(yì)的救濟渠道，将是(shì)此“突破點”上應重點研究的六個問題。

　　這些修改對老百姓意味着什麽？中國青年報記者采訪了中國政法大學副校長、行政法教授馬懷德等專家。

　　對“限行令”提出行政複議(yì)

　　現(xiàn)行行政複議(yì)制度規定，對規章以下的規範性文件可以附帶審查。但(dàn)經過多年實踐，來自一些專家和實務部門的看法是(shì)，應當将抽象行政行爲全部納入行政複議(yì)受案範圍，或者至少将規章納入行政複議(yì)受案範圍。

　　這意味着，諸如北京汽車尾号“限行令”等有争議(yì)的“紅頭文件”，權利受到影響的市民将來有望不必親經“受罰”，就能直接申請行政複議(yì)。

　　2008年9月21日，北京市政府以一紙(zhǐ)《北京市人民政府關于實施交通管理措施的通告》(以下簡稱“限行令”)等文件，使“限行措施”成爲“常态”。一項涉及數百萬人利益的公共政策，在民意缺聲的背景下出台。有評論認爲，“限行令”部分剝奪了個人所有物的使用權，其規定“限行”及處罰的法律依據并不充分。

　　2009年1月13日，律師張先生在限号期間駕車上路被罰，遂以“‘限行令’僅爲地方政府規範性文件，沒有法律依據”爲由，将朝陽交通支隊呼家樓大隊告上法庭，要求确認處罰違法。但(dàn)這一稱爲國内首例“尾号限行案”的行政訴訟，以原告敗訴告終。

　　“‘限行令’是(shì)一種抽象行政行爲，因爲它針對的是(shì)非特定的主體，具有普遍約束力。而當前的《行政複議(yì)法》與《行政訴訟法》相(xiàng)比，一大特色就在于它規定可以通過複議(yì)具體行政行爲，來‘附帶審查’行政機關作出這一行爲所依據的規定——抽象行政行爲。”馬懷德教授告訴記者，但(dàn)是(shì)在實踐中，這樣的案例卻比較少見(jiàn)。

　　“因爲，‘附帶審查’意味着你不能對‘限行令’直接申請複議(yì)。隻有當你因爲違反‘限行令’被處罰了，才能同時對處罰的依據申請複議(yì)。”他表示，“這種制度設計有缺陷，實際上是(shì)把人逼到‘以身試法’、以違法方式才能得到救濟權的境地。”

　　此外，馬懷德教授指出，實踐中由于一些行政複議(yì)機關對這一條款缺乏正确理解，對抽象行政行爲的範圍存在分歧，因此即使有類似張先生的少數先例，抽象行政行爲也沒有得到很好的複議(yì)。“要求‘附帶審查’的這些申請人，并沒有得到實惠。這讓大家對這一條款本身不重視，也沒有太多的信心來申請複議(yì)抽象行政行爲。”

　　近年來，形形色色的問題“紅頭文件”屢見(jiàn)不鮮。河北東光縣文教局曾下發“紅頭文件”要求小學報名要持父母編制證，湖北漢川市政府辦公室曾以“紅頭文件”名義，要求全市的公務招待都用某種特定品牌的酒，河南沁陽市爲吸引投資，更曾在3年内出台了5個“紅頭文件”，規定投資5000萬元者開車違法不罰。發布問題“紅頭文件”等抽象行政行爲，比具體行政行爲更具危險性和破壞力。

　　馬懷德教授表示，正是(shì)着眼于解決此問題，《行政複議(yì)法》修改時正在考慮把全部抽象行政行爲，都納入複議(yì)範圍。“如果要求所有的争議(yì)‘紅頭文件’都在具體實施之後，才能被申請複議(yì)，不僅對當事人來說成本過高，而且就一些明顯不合法的‘紅頭文件’來說，合理性也不足。”他同時指出，要保證“突破”的可行性，還需要對何謂“抽象行政行爲”進行更明晰的界定。

　　“抽象行政行爲是(shì)一個上位問題，而解決上端的問題是(shì)最徹底的。”中國政法大學行政法教授劉莘在接受中國青年報記者采訪時表示，“解決了一個抽象行政行爲的問題，就等于解決了10個、甚至100個具體問題，因此，這一問題在迫切程度上比較靠前。”

　　征地批複不應“模糊”難訴

　　征地批複，盡管其直接影響一些特定相(xiàng)對人的權益，但(dàn)法律未對“具體行政行爲”的内涵和外延予以明确界定，導緻認識不統一。在複議(yì)實踐中，有些複議(yì)機關将這一應當納入行政複議(yì)渠道解決的問題排除在受案範圍之外。還有的行政機關借此規避法律法規，故意在作出的具體行政行爲中不明确特定的相(xiàng)對人，以規避行政複議(yì)的法律監督。

　　明确界定“具體行政行爲”，使諸如征地批複、拆遷決定等在實踐中可能被“模糊處理”的行政行爲，能夠明确納入《行政複議(yì)法》的受案範圍，是(shì)該法修改時的又(yòu)一關注點。

　　“《行政複議(yì)法》規定‘具體行政行爲’可以申請複議(yì)，但(dàn)具體行政行爲本身是(shì)個理論概念，其内涵和外延如何，目前認識上還沒取得一緻。”馬懷德教授指出，按照通常理解，它是(shì)行政機關針對特定的人、就特定的事所作出的影響其權利義務的行爲，“但(dàn)什麽是(shì)特定人、什麽是(shì)特定事，這在理解上确實存在争議(yì)。”

　　“比如拆遷決定，一個村(cūn)子或者小區都要拆，它針對的人是(shì)不是(shì)特定的呢？說它不特定，它就是(shì)針對這2000戶的；說它特定，這2000戶随時可能發生一些變動，今天下的拆遷決定，明天就可能搬走了一些人。”他舉例告訴中國青年報記者。

　　馬懷德教授同時指出，這類問題雖有争議(yì)，但(dàn)在理論界和實務界已基本達成共識：“對‘特定相(xiàng)對人’的理解不應太過狹義，在我看來，隻要對某一時空内相(xiàng)對特定的老百姓的權利、義務有影響的，都應該算具體行政行爲，都要接受《行政複議(yì)法》的監督。”

　　“比如政府審批修建一個電站，就是(shì)個具體行政行爲，因爲它對附近一片區域老百姓的權利、義務都有影響。”馬懷德教授告訴記者，“再比如，公安機關拒絕立案調查治安案件，政府撕毀與你簽訂的行政合同，這些都可以看做具體行政行爲，應該納入行政複議(yì)範圍。”

　　公務員(yuán)不滿行政處分應有複議(yì)渠道

　　我國現(xiàn)行的行政複議(yì)制度，将“行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定”等内部行政行爲，排除在行政複議(yì)審查範圍之外。針對此，很多學者提出，應當把人事處理決定納入到行政複議(yì)範圍之内。

　　2005年，《北京青年報》報道過這樣一則新聞：剛被商務部錄用爲公務員(yuán)一年的唐女士在懷孕後，收到了商務部取消自己公務員(yuán)錄用資格的決定。因不服這一“内部決定”，唐女士将商務部告上法庭。但(dàn)北京市東城區人民法院裁定認爲，她屬于商務部錄用公務人員(yuán)，争議(yì)應向商務部同級人民政府人事部門申訴，不屬于法院管轄範圍，因此駁回唐女士的起訴。

　　馬懷德教授表示，商務部對唐女士作出的内部行政行爲，是(shì)修改《行政複議(yì)法》考慮納入受案範圍的行爲。

　　“當前，行政機關對其公務員(yuán)所作的人事任免、獎懲等決定，都算‘内部行政行爲’。如果公務員(yuán)對‘内部行爲’不服，按照《行政訴訟法》不能起訴，按照《行政複議(yì)法》也隻能向上級‘申訴’。接到公務員(yuán)申訴後，上級機關處理申訴并沒有法定的程序，可以作決定，也可以不作決定，可以這樣做，也可以那樣做，這種類似于‘信訪’的争議(yì)解決機制，應該說在力度、範圍、公正性和可接受性上，都是(shì)有問題的。”馬懷德教授表示。

　　在這場與商務部對簿公堂的官司中，公務員(yuán)唐女士要求撤銷“内部決定”，并索要精神損失費(fèi)1元。這使她的官司帶上了某種标杆意義，而類似這種公務員(yuán)對行政機關内部的人事任免、獎懲決定不服的争議(yì)，據馬懷德教授估計，在全國正以每年600-800件的數量上演。

　　“人事處理決定涉及國家公務員(yuán)的切身利益，将其排除在行政複議(yì)審查範圍之外，剝奪了公務員(yuán)作爲公民的法定救濟權利。”馬懷德教授認爲，從世界很多國家的經驗看，行政機關的内部人事争議(yì)大多屬于法律争議(yì)，“既然是(shì)法律争議(yì)，就應該納入法治解決的渠道。”

　　“行政不作爲”應有臨時救濟措施

　　現(xiàn)行《行政複議(yì)法》通過列舉方式将行政不作爲的行政複議(yì)救濟範圍，界定在侵犯個人利益的具體行政不作爲上。目前，通過行政複議(yì)加大解決因行政不作爲引發的行政争議(yì)力度，已成爲理論界和實務部門的共識。

　　“近年來，有老百姓明确感到，政府部門‘不作爲’的比例在增加。”馬懷德教授告訴記者，“行政不作爲”已經成爲政府工作的“大敵”。“自從行政問責制度建立以後，一些行政機關爲了避免擔責任，會有意繞開職責，不履行或者不正确履行職責，政府拿着納稅人的錢卻不幹公共機構的事，影響很惡劣。”

　　查閱媒體報道，類似的事例屢見(jiàn)不鮮。2010年11月，遼甯省鐵嶺市村(cūn)民毛玉傑因爲遼甯省國土資源局廳遲遲沒有答複他提交的《查處土地違法行爲申請書(shū)》，而以“國土資源廳不履行查處土地違法行爲的職責”爲由，向遼甯省政府提起行政複議(yì)申請，要求确認其“不作爲”行爲違法，遭到駁回。同年，在“海口11·9特大殺人案”中，大緻坡派出所的兩位民警對投案自首的犯罪嫌疑人沒有采取任何控制措施，導緻自首者中途自行離(lí)開，又(yòu)制造了兩起命案。由于公安機關“不作爲”而直接導緻後續的人身傷害，目前，被害人家屬已申請國家賠償。

　　“該立案偵查的不立案，該救助的沒采取有力措施，食品、藥品監督管理上存在重大失職，受不了夜間施工的噪音而打電話(huà)給城管，卻遲遲不來，這些都是(shì)行政不作爲的具體表現(xiàn)。”馬懷德教授表示，“對于這些‘不作爲’之舉，不應是(shì)簡單問責的問題，還要把它們納入行政複議(yì)的範圍。”

　　“對老百姓而言，打赢一個行政複議(yì)可能曠日持久，甚至拖個一年半載。但(dàn)老百姓因爲‘不作爲’申請複議(yì)的情形，往往又(yòu)比較緊急，錯過了有效時間就沒有意義。”他因此建議(yì)，爲解決這一矛盾，加大對“不作爲”複議(yì)的救濟力度，不妨引入“臨時救濟”措施。

　　“不管申請複議(yì)的最終結果如何，隻要有人申請，就應該立即啓動一種‘保全’措施，促使行政機關及時履行申請人要求履行的某種職責。”馬懷德教授說，“配合了這種‘臨時救濟’，把‘不作爲’納入複議(yì)範疇對老百姓才有意義。”